CAA Toulouse, 20/12/2022, n°21TL24288

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. C B a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler la décision de la maire de Montauban du 21 juin 2019 de ne pas renouveler son contrat au-delà du 31 juillet 2019 et de condamner cette commune à lui verser diverses sommes en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis du fait de cette décision.

Par un jugement n° 1904340 du 24 septembre 2021, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée au greffe de la cour administrative de Bordeaux le 23 novembre 2021 puis, le 1er mars 2022, devant la cour administrative d'appel de Toulouse, M. B, représenté par Me Levi, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 24 septembre 2021 du tribunal administratif de Toulouse ;

2°) d'annuler la décision de la maire de Montauban du 21 juin 2019 de ne pas renouveler son contrat en se fondant, à titre principal, sur un moyen se rattachant à la légalité interne et, à titre subsidiaire, sur un moyen se rattachant à la légalité externe ;

3°) de condamner la commune de Montauban à lui verser la somme globale de 81 399,25 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis du fait de la décision de la maire de Montauban de ne pas renouveler son contrat ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Montauban une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les conclusions à fin d'indemnisation présentées en première instance sont recevables dès lors que l'envoi d'une demande préalable, en cours d'instance, a eu pour effet de les régulariser.

- la décision de ne pas renouveler son contrat n'est pas motivée ;

- elle a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors, d'une part, qu'elle est intervenue en méconnaissance du délai de prévenance institué à l'article 38-1 du décret n° 88-145 du 15 février 1988 pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale, d'autre part, qu'elle n'a pas été précédée d'un entretien préalable, en méconnaissance de ces mêmes dispositions et, enfin, qu'il n'a pas bénéficié d'un entretien d'évaluation en méconnaissance de l'article 1-3 du même décret ;

- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'elle n'est pas justifiée par l'intérêt du service ;

- elle revêt le caractère d'une sanction disciplinaire déguisée dès lors qu'elle est consécutive aux diverses alertes qu'il a lancées sur la nécessité d'embaucher du personnel en renfort ;

- il est fondé à solliciter la réparation des préjudices qu'il estime avoir subis, du fait de l'illégalité de la décision de ne pas renouveler son contrat, qu'il évalue aux sommes suivantes :

* 78 143,28 euros, correspondant à douze mois de rémunération, au titre du préjudice résultant de la méconnaissance de la procédure préalable au refus de renouvellement de son contrat ;

* 3 255,97 euros, correspondant à un mois de rémunération, au titre du préjudice financier consécutif au refus de renouvellement de son contrat.

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 février 2022, la commune de Montauban, représentée par Me Pélissier, conclut au rejet de la requête et, en outre, à ce que M. B lui verse une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient :

- à titre principal, que la requête est irrecevable en tant qu'elle comporte des conclusions à fin d'indemnisation soulevées postérieurement à l'expiration du délai contentieux devant les premiers juges ;

- à titre subsidiaire, que les moyens soulevés ne sont pas fondés, qu'elle n'a commis aucune illégalité fautive de nature à engager sa responsabilité et, enfin, que l'appelant ne produit aucun élément de nature à établir la réalité et la consistance des préjudices qu'il invoque.

Par une ordonnance du 30 septembre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 28 octobre 2022 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le décret n° 88-145 du 15 février 1988 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A D,

- les conclusions de Mme Perrin, rapporteure publique,

- et les observations de Me Pélissier, représentant la commune de Montauban.

Considérant ce qui suit :

1. M. B a été recruté par la commune de Montauban, par un contrat à durée déterminée à compter du 1er février au 30 avril 2015, pour occuper l'emploi de responsable administratif et logistique au sein de la "cellule festival" dédiée à l'organisation du festival "Montauban en scènes". Son contrat a fait l'objet de renouvellements successifs, du 1er mai au 31 juillet 2015, puis du 1er août 2015 au 31 juillet 2016. Par une délibération du 29 juin 2016, le conseil municipal de Montauban a décidé de créer un emploi permanent de chef de projet culturel relevant du cadre d'emplois des attachés territoriaux. M. B a alors été recruté pour assurer ces fonctions par un contrat d'une durée de deux ans, conclu du 1er août 2016 au 31 juillet 2018. Ce contrat a été reconduit, pour une durée d'un an. Par une décision du 21 juin 2019, la maire de Montauban a informé M. B de ce que son contrat ne serait pas renouvelé. Par une décision du 17 juillet 2019, la maire a rejeté le recours gracieux présenté par une lettre du 5 juillet 2019 tout en proposant néanmoins à l'intéressé d'occuper un emploi de gestionnaire administratif et culturel au sein de la direction du développement culturel. M. B relève appel du jugement du 24 septembre 2021 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 21 juin 2019 et à l'indemnisation des préjudices qu'il estime avoir subis du fait du refus de renouvellement de son contrat.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. D'une part, après l'expiration du délai de recours contre un acte administratif, sont irrecevables, sauf s'ils sont d'ordre public, les moyens présentés par l'appelant qui ne se rattachent pas à l'une ou l'autre des deux causes juridiques, tirées de la régularité de la décision attaquée et de son bien-fondé, invoquée dans la requête avant l'expiration de ce délai. Pour l'application de ce principe, ce délai de recours doit être regardé comme commençant à courir soit à compter de la publication ou de la notification complète et régulière de l'acte attaqué soit, au plus tard, à compter, pour ce qui concerne un requérant donné, de l'introduction de son recours contentieux contre cet acte.

3. D'autre part, lorsque le juge de première instance est saisi de conclusions indemnitaires à hauteur d'un certain montant pour divers chefs de préjudice, sans qu'il soit établi qu'une demande indemnitaire aurait été préalablement soumise à l'administration, et qu'une réclamation est par la suite adressée à celle-ci, au cours de la première instance, en vue de la régularisation de la demande contentieuse, dans laquelle ne sont invoqués que certains de ces chefs de préjudice, le silence gardé par l'administration sur cette demande a pour effet de faire naître une décision implicite qui lie le contentieux indemnitaire à l'égard du demandeur pour l'ensemble des dommages causés par le fait générateur invoqué dans cette réclamation, dans la limite du montant total figurant dans les conclusions de la demande contentieuse.

4. La demande de M. B, enregistrée au greffe du tribunal le 29 juillet 2019, ne contenait que des conclusions à fin d'annulation de la décision de la maire de Montauban du 21 juin 2019 de ne pas renouveler son contrat à son terme. Si, par son mémoire enregistré le 28 décembre 2020, M. B a présenté, devant les premiers juges, des conclusions tendant à l'indemnisation des préjudices résultant de l'illégalité fautive de cette décision, après avoir lié le contentieux en cours d'instance par une décision rejetant implicitement sa demande préalable du 22 décembre 2020, ces conclusions, qui portent sur une cause juridique nouvelle, ont été présentées dans un mémoire enregistré postérieurement à l'expiration du délai de recours contentieux devant le tribunal, lequel a couru, au plus tard, à compter de l'enregistrement de la demande. Par suite, c'est à bon droit que le tribunal a regardé les conclusions à fin d'indemnisation présentées pour M. B comme constituant des prétentions nouvelles irrecevables et les a rejetées.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation :

5. En premier lieu, une décision de refus de renouvellement d'un contrat à durée déterminée d'un agent public à son terme, même prise pour des raisons tirées de la manière de servir de l'intéressé, n'est pas au nombre des décisions qui doivent être motivées. Par suite, M. B ne peut utilement soutenir que la décision du 21 juin 2019 de ne pas renouveler son contrat à son terme n'est pas motivée.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article 38-1 du décret du 15 février 1988 pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale, dans sa rédaction applicable au litige : "Lorsqu'un agent contractuel a été engagé pour une durée déterminée susceptible d'être renouvelée en application des dispositions législatives ou réglementaires qui lui sont applicables, l'autorité territoriale lui notifie son intention de renouveler ou non l'engagement au plus tard : / - huit jours avant le terme de l'engagement pour l'agent recruté pour une durée inférieure à six mois ; / - un mois avant le terme de l'engagement pour l'agent recruté pour une durée égale ou supérieure à six mois et inférieure à deux ans ; /- deux mois avant le terme de l'engagement pour l'agent recruté pour une durée égale ou supérieure à deux ans ; / - trois mois avant le terme de l'engagement pour l'agent dont le contrat est susceptible d'être renouvelé pour une durée indéterminée en application des dispositions législatives ou réglementaires applicables. (). / Pour la détermination de la durée du délai de prévenance, les durées d'engagement () sont décomptées compte tenu de l'ensemble des contrats conclus avec l'agent, y compris ceux conclus avant une interruption de fonctions, sous réserve que cette interruption n'excède pas quatre mois et qu'elle ne soit pas due à une démission de l'agent ()".

7. Il ressort des pièces du dossier que M. B a été informé de la décision de ne pas renouveler son contrat par un courrier du 21 juin 2019, que l'intéressé indique avoir reçu le 26 juin suivant, alors que son engagement prenait fin le 31 juillet 2019. Dès lors que M. B a été recruté par la commune de Montauban de manière continue depuis le 1er février 2015, il totalisait, à l'issue de son dernier contrat, une durée d'engagement de quatre ans et six mois. Par suite et comme l'ont relevé les premiers juges, en application des dispositions de l'article 38-1 du décret du 15 février 1988 précité rappelées au point précédent, l'autorité territoriale aurait dû lui notifier son intention de ne pas renouveler son contrat au plus tard deux mois avant le terme de son engagement. Toutefois, la circonstance que la notification par l'administration de son intention de ne pas renouveler le contrat à durée déterminée d'un agent recruté pour une période supérieure ou égale à deux ans soit faite, en méconnaissance des dispositions de l'article 38-1 du décret du 15 février 1988 précité, après le début du deuxième mois précédant le terme de l'engagement, est susceptible d'engager la responsabilité de l'administration mais n'entraîne pas l'illégalité de la décision ultérieure de refus de renouvellement du contrat. Par suite, c'est à bon droit que les premiers juges ont écarté le vice de procédure tenant à la méconnaissance d'un délai de prévenance.

8. En troisième lieu, aux termes de l'article 1-3 du décret du 15 février 1988 précité, dans sa rédaction applicable au litige : "I. - Les agents recrutés sur un emploi permanent par contrat à durée indéterminée ou par contrat à durée déterminée d'une durée supérieure à un an bénéficient chaque année d'un entretien professionnel qui donne lieu à un compte rendu. () / Cet entretien porte principalement sur les points suivants : 1° Les résultats professionnels obtenus par l'agent () ; / 2° Les objectifs assignés à l'agent pour l'année à venir et les perspectives d'amélioration de ses résultats professionnels () ; /3° La manière de servir de l'agent ; / 4° Les acquis de son expérience professionnelle ; / 5° Le cas échéant, ses capacités d'encadrement ; / 6° Les besoins de formation de l'agent eu égard, notamment, aux missions qui lui sont imparties, aux compétences qu'il doit acquérir et à son projet professionnel ; 7° Ses perspectives d'évolution professionnelle, et notamment ses projets de préparation aux concours d'accès aux corps et cadres d'emplois de la fonction publique ()". M. B ne peut utilement se prévoir de la méconnaissance de ces dispositions qui n'ont ni pour objet ni pour effet de déterminer la procédure applicable au non-renouvellement du contrat d'un agent à son terme.

9. En quatrième lieu, un agent public qui a été recruté par un contrat à durée déterminée ne bénéficie pas d'un droit au renouvellement de son contrat. Toutefois, l'administration ne peut légalement décider, au terme de son contrat, de ne pas le renouveler que pour un motif tiré de l'intérêt du service. Un tel motif s'apprécie au regard des besoins du service ou de considérations tenant à la personne de l'agent. Il est toujours loisible à l'administration, pour des motifs tirés de l'intérêt du service ou pris en considération de la personne, de ne pas renouveler le contrat d'un agent public recruté pour une durée déterminée. Il appartient à l'autorité administrative, lorsque l'agent soutient que la décision de renouvellement n'a pas été prise dans l'intérêt du service, d'indiquer, s'ils ne figurent pas dans la décision, les motifs pour lesquels il a été décidé de ne pas renouveler le contrat. À défaut de fournir ces motifs, la décision de non renouvellement doit alors être regardée comme ne reposant pas sur des motifs tirés de l'intérêt du service.

10. Ainsi que l'ont pertinemment retenu les premiers juges, il ressort de la fiche de poste produite en défense que l'emploi de chef de projet / relations publiques occupé par M. B consistait à assurer des fonctions de chargé de production des salles de spectacles et du festival " Montauban en Scènes ". Selon cette fiche de poste, l'emploi recouvre des missions d'organisation et de mise en œuvre des projets culturels de la collectivité, de gestion technique et de management de la billetterie, de gestion des relations publiques et des partenariats, de la conduite d'actions culturelles en lien avec les salles de spectacle et, enfin des missions de ressources humaines. Ces missions, qui sont détaillées dans le profil de poste de l'intéressé, sont majoritairement en lien avec l'organisation du festival " Montauban en scènes ". Il ressort également des pièces du dossier, notamment de la documentation contractuelle produite en défense, qu'il a été entrepris d'externaliser, au moins pour partie, l'organisation de ce festival, de manière concomitante à l'arrivée du terme du contrat de M. B et que, postérieurement à la décision de ne pas renouveler son engagement, les missions de programmation artistique, de suivi de billetterie et de production exécutive du festival " In " " Montauban en scènes " ont, à l'issue d'une procédure de commande publique, été attribuées à une société de production dans le cadre d'un marché de fournitures courantes et de services notifié le 14 octobre 2019.

11. Par suite, en démontrant qu'elle a confié, au moins pour partie l'organisation du festival " Montauban en scènes " à un opérateur privé et qu'une partie substantielle des missions dévolues à M. B se trouvait, de ce fait, dans le champ du marché public conclu avec cet opérateur, la commune de Montauban justifie, ainsi que cela lui incombe, que la décision de ne pas renouveler le contrat de l'intéressé à son terme repose sur des considérations liées à l'intérêt du service et à sa bonne organisation, les missions dévolues à l'intéressé étant substantiellement impactées par la conclusion de ce marché. Si M. B se prévaut de la circonstance selon laquelle le directeur de la communication de la commune de Montauban a indiqué le 12 juillet 2019 rechercher, via le réseau social Facebook, un profil d'agent chargé de la gestion événementielle pour intégrer le festival " Montauban en scènes ", il ne ressort pas des pièces du dossier que cet emploi correspondrait aux fonctions de chef de projet qu'il occupait. De même, s'il est constant que M. B a été victime d'un malaise vagal sur son lieu de travail le 15 mai 2019, dont l'imputabilité au service a été reconnue par la commune, et que son placement en congé de maladie, du 11 juin 2019 jusqu'au terme du contrat est motivé par un syndrome anxio-dépressif et d'épuisement professionnel, il ne ressort pas des pièces du dossier que la décision de ne pas renouveler son contrat serait fondée sur des considérations liées à son état de santé. Par suite, M. B n'est pas fondé à soutenir que la maire de Montauban a entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation en ne renouvelant pas son contrat au-delà du 31 juillet 2019.

12. En cinquième lieu, les pièces du dossier ne font aucunement ressortir que la décision en litige, fondée sur les éléments relevés au point précédent et reposant sur l'intérêt du service, aurait eu pour objet de sanctionner le comportement de M. B et aurait ainsi revêtu le caractère d'une sanction déguisée.

13. En sixième et dernier lieu, une irrégularité affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'elle a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'elle a privé les intéressés d'une garantie.

14. Aux termes de l'article 38-1 du décret du 15 février 1988 susvisé, dans sa rédaction applicable au litige : " () La notification de la décision finale doit être précédée d'un entretien lorsque le contrat est susceptible d'être reconduit pour une durée indéterminée ou lorsque la durée du contrat ou de l'ensemble des contrats conclus sur emploi permanent conformément à l'article 3-3 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée est supérieure ou égale à trois ans ".

15. Il résulte de ces dispositions que la décision d'une collectivité territoriale de ne pas renouveler le contrat d'un agent employé depuis six ans sous contrat à durée déterminée ou depuis au moins trois ans sur un emploi permanent doit être précédée d'un entretien. Toutefois, hormis le cas où une telle décision aurait un caractère disciplinaire, l'accomplissement de cette formalité, s'il est l'occasion pour l'agent d'interroger son employeur sur les raisons justifiant la décision de ne pas renouveler son contrat et, le cas échéant, de lui exposer celles qui pourraient justifier une décision contraire, ne constitue pas pour l'agent, eu égard à la situation juridique de fin de contrat sans droit au renouvellement de celui-ci, et alors même que la décision peut être prise en considération de sa personne, une garantie dont la privation serait de nature par elle-même à entraîner l'annulation de la décision de non renouvellement, sans que le juge ait à rechercher si l'absence d'entretien a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision.

16. Il est constant que M. B a été recruté, en dernier lieu, sur l'emploi de chef de projet culturel, emploi permanent créé par une délibération du conseil municipal de Montauban du 29 juin 2016, qu'il a occupé du 1er août 2016 au 31 juillet 2019 et que la décision de ne pas renouveler son contrat à son terme n'a pas été précédée d'un entretien. Toutefois, dès lors que cette décision n'a pas revêtu un caractère disciplinaire, ainsi qu'il a été dit précédemment, la commune de Montauban démontrant au contraire, par les pièces qu'elle produit, que cette décision était pleinement justifiée par l'intérêt du service, l'intéressé, qui ne disposait d'aucun droit au renouvellement de son contrat n'a été privé d'aucune garantie. Par suite, c'est à bon droit que le tribunal a écarté ce vice de procédure.

17. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, M. B n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande.

En ce qui concerne les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Montauban, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. B, au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B la somme demandée par la commune de Montauban, au même titre.

DÉCIDE :

Article 1 : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Montauban présentées sur le fondement des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C B et à la commune de Montauban.

Délibéré après l'audience du 6 décembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Rey-Bèthbéder, président,

M. Bentolila, président-assesseur,

Mme El Gani-Laclautre, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 décembre 2022.

La rapporteure,

N. El DLe président,

É. Rey-Bèthbéder

La greffière,

C. Lanoux

La République mande et ordonne au préfet de Tarn-et-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.